农村“三块地”改革试点进入“决战期”
宅基地制度改革有望率先扩围
探索有偿退出和使用，保障农民利益最大化
2017年，农村“三块地”改革普遍进入收官前的决战阶段。近日，《经济参考报》记者在江西余江、安徽金寨等宅基地改革试点县采访了解到，这些地方通过有偿退出和补贴奖励等政策，已经探索出宅基地退出过程的可行路径。在保障农民利益的同时，进一步盘活了当地的土地资源。业内人士认为，综合“三块地”改革试点来看，宅基地制度改革最有可能率先在全国范围内进一步推广。
保障“宅改”试点确保农民利益最大化
近日，《经济参考报》记者走进安徽省金寨县白塔畈镇刘冲村，在一个宅基地腾退复垦项目区里，农户王大国一家人正在地里播种玉米。这里原本是王大国和另外两户人家的宅基地，原有房屋建筑面积294.95平方米，三户人家均为“一户一宅”。
在此次农村宅基地制度改革中，三家农户自愿有偿退出原有宅基地，到新的规划区居住，将原有房屋拆除后复垦为8.36亩的耕地。按照当地的制度设计，原有宅基地户主享有复垦耕地的优先承包权，因此王大国一家可以承包到三亩左右的耕地种植玉米等农作物。
新的居住规划区在刘冲村北部，距离王大国家宅基地复垦处大约一公里。在新的规划区，记者见到一排排新建的独门独院的两层小楼，规划区内还有公园和绿地。据介绍，该居住区规划用地面积161.3亩，总建筑面积27220平方米，一期启动的建设面积43亩，安置农户60户，其中包括17户贫困户。
“农民的建房工程由农民的建房理事会组织招标，2016年5月底开工建设，当年11月第一批60户农户入住。”白塔畈镇刘冲村村主任刘尚楼告诉记者，“这60户农户原有宅基地有偿退出进行集中整治，复垦宅基地面积100亩。扣除规划区建设用地43亩后，节约土地57亩。有偿退出补偿60户农户费用合计625万元，平均每户10.4万元。”
王大国说，“宅改”前自己一家五口人居住在125平方米的老宅中，“宅改”后按照老宅的建筑面积得到九万元左右的补偿款，规划区的新房子建设成本约为15万元。“实际上，搬进新家只花了四五万元，还另外多了三亩的耕地。”他说。
据了解，在金寨县的“宅改”过程中，大部分乡镇采取统规统建方式，帮助农户新建住房。每个农户只需先交三万元左右预付款，等搬入新居、腾退原宅基地后再结算补偿款和建房款，有效减轻了农民负担。全县224个村成立村民事务理事会，在宅基地管理、矛盾纠纷调处以及村庄财务管理等方面发挥协调和监督作用。
和安徽金寨县类似，江西余江县也是全国15个农村宅基地制度改革试点县之一，2015年8月试点工作启动。当地通过各个自然村村民理事会来主导宅基地的改革工作，按照“一户一宅、多占有偿”等“有偿+无偿”相结合的方式，施行一户一宅有偿退出，一户多宅无偿退出多余宅基地部分。
共赢政策组合拳令多方受益
金寨县副县长朱宽江告诉《经济参考报》记者，在“宅改”的制度设计过程中，金寨县将扶贫脱困、农地入市、土地流转甚至当地房地产市场的“去库存”，进行有机结合，形成一套政策组合拳。
据介绍，当地出台“补偿＋奖励”宅基地退出政策，采取无偿和有偿相结合的方式引导宅基地自愿有序退出。无偿退出方面，对一户多宅的多宅部分等三种情形实行无偿退出，乡镇可以给予适当补助。有偿退出方面，对有合法权属来源及一户一宅等五种情形，除按照分类标准给予宅基地退出和地上房屋拆除补偿外，还可享受到不同的优惠奖励政策。
朱宽江说，由于是国家级贫困县，金寨县土地增减挂钩的节余指标可以在省域范围内有偿调剂使用，宅基地制度改革和异地扶贫、水库移民搬迁等相融合。截至目前，全县自愿申请有偿退出宅基地14476户，已实施搬迁9426户、35192人，其中在册贫困户5267户、19036人。全县已腾退复垦宅基地2.3万亩，扣除规划村庄建设自用地5000亩，新增耕地1.8万亩。
值得一提的是，金寨县通过宅基地改革将原有宅基地一部分复垦为耕地，耕地保有量增加后，通过土地指标“增减挂钩”可以调剂增加一部分建设用地的使用指标。再通过建设用地的出让收入返还补偿给退出宅基地的农民，既缓解了当地财政压力，也能保障农民的利益。
此外，通过探索“宅改＋项目”改革试点新思路，以及政策叠加，在更大范围优化配置土地资源，显化土地级差收益，将改革试点政策与国家扶贫政策有效衔接，探索宅基地复垦腾退的建设用地指标在省城范围有偿调剂使用。
金寨县国土资源局局长陈永开告诉记者：“目前已经在省域范围内有偿调剂了四个批次一万多亩，主要交易指标的承接地有马鞍山、滁州市、合肥市等。交易金额49.5亿元，通过宅基地退出补偿返还给农民的部分将近有14亿元。”
陈永开介绍说，如果农民愿意进城买房，可以享受800元/平方米的优惠政策，当地县城的房价大约在4000元/平方米左右。这也是基于当前三四线城市房地产“去库存”的角度考虑。
在江西余江县，江西省国土资源厅副厅长许建平介绍说，“宅改”启动前，余江县农村中存在一些建新不拆旧、占用耕地的现象，再加上规划不到位、监管缺失，形成大量的“空心村”。他举例说，“宅改”前余江每年农民建房违法占地达到2300亩（其中耕地100多亩），“宅改”后违法占地的数字全部清零，而且储备了10至15年的农房建设用地。
“目前，余江‘宅改’工作已经进入最后冲刺阶段，今年年底前，全县1040个自然村将全面完成。已经流转出的宅基地56宗20.54亩，退出宅基地复垦574亩。”许建平说。
推广宅基地制度改革有望率先扩围
许建平告诉《经济参考报》记者，江西省国土厅已经出台了《关于进一步加强农村宅基地管理的指导意见》，不仅如此，根据省国土厅的计划，今年下半年将全面推进全省的农村宅基地管理工作，有意将余江县的“宅改”模式在全省推广。
记者了解到，从2016年开始，全国33个县进行征地制度改革、农村经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革等“三块地”的改革试点，其中担负宅基地制度改革试点的15个县目前全部进入收官阶段，试点成果已经呈报上级部门进行验收和评估。
“综合‘三块地’改革的试点工作来看，目前收效最为显著的就是宅基地制度改革，接下来最有可能大范围推广的也是宅基地制度改革。”一位同时担负“三块地”改革的试点县国土部门相关负责人告诉记者，“征地制度改革试点只有三个，经验和模式还不好总结。农地入市也尚未探索出清晰的模式，只有宅基地不仅在全国范围内体量大、影响广泛，目前也已经有多个成熟的模式可以参照。”
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，从农村发展的角度来讲，宅基地过去没有市场属性，是“沉睡的资产”，农民拥有宅基地，人却在城市打工，农民拥有巨大的资产却带不来任何的财产收益。不论是政府还是基层百姓，都希望能够打破这块“坚冰”，这也是目前农村最需要盘活的一份资产。
“不过这一步改革探索还是要小心，首先宅基地集体所有权是不能变的，但是使用权可以进行租赁，甚至占有权也可以有偿退出。”郑风田说，不论是城市房地产还是农村宅基地流转都要保证房屋的居住属性，防止炒作。
（来源：经济参考报，记者：高伟 林远 实习生 崔晶）