投资更加强调基础设施补短板，交通基础设施建设居首
核心观点
12月14日中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，从全面促进消费、优化投资结构等八个重点任务展开，进一步细化了相关举措。恢复和扩大消费摆在优先位置，与2022年中央经济工作会议基调一致，还指出要适当增加公共消费。投资则更加强调基础设施补短板，交通基础设施建设居首。
扩大内需战略：往日与今时。扩大内需战略最被人熟知的无疑是2008年的“四万亿计划”。2008年11月5日国常会确定了进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，包括加快建设保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路机场等重大基础设施等，到2010年底约需投资4万亿。“四万亿”的扩大内需计划更注重投资，成功拉动中国经济快步走出金融海啸的冲击。2020年新冠肺炎疫情爆发后，扩大内需战略亦被多次提及。2020年7月，习近平总书记在中央政治局会议中就“牢牢把握扩大内需这个战略基点”提出了一系列要求。各地在第一阶段疫情冲击过后，纷纷采取多种促消费措施。2022年10月，习近平总书记在中共二十大上作报告指出：“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。“扩大内需战略”纳入以及出现在了“深化供给侧结构性改革”前面，这是相比十九大报告的一个重要变化。
“把恢复和扩大消费摆在优先位置”。过去两年的政策文件和官方表述中，消费的表述往往在投资之后，消费的篇幅也较短。“把恢复和扩大消费摆在优先位置”是今年底中央经济工作会议的新提法。扩大内需战略亦把消费放在了投资前面。这一位置关系的变化凸显了消费的重要性，尤其是在明年经济工作中的重要性显著提升。扩大内需战略从传统消费、服务消费、新型消费和绿色低碳消费四个角度提出扩大消费的方向，同时指出要适当增加公共消费。参考2008年扩大内需政策出台后的消费表现以及当前的疫情防控形势新变化，我们认为困扰消费的两大问题：①居民收入增速下滑和信心不足；②疫情扰动对消费场景的约束将逐渐得到缓解，明年消费或将迎来反转。
投资强调基础设施补短板。扩大内需战略对投资的讨论聚焦于制造业和基建。制造业的篇幅较短，主要方向为：加大传统制造业优化升级投资力度，扩大先进制造领域投资。投资的重点在于基础设施建设。历史上看，经济增速下行周期基建投资的逆周期发力从未缺席。无论从经验逻辑的角度，还是从扩大内需战略本身，明年基建投资或将迎来进一步政策支持。新增专项债使用范围扩大、政策性金融工具以及与之配套的银行信贷、新型融资工具都将对基建投资产生增量支持。从篇幅来看，政府对于传统基建补短板的重视程度有所提升，今年四季度一些传统基建的增速已经开始出现较为显著的反弹。虽然未来基建投资料很难复刻2008年之后的大幅反弹，但我们倾向于认为明年基建投资仍能保持高增速。
提高供给质量。发展与消费升级相匹配的供给侧改革是扩大内需的基本实现机制。本次中央经济工作会议关于提高供给质量的措施主要从两方面入手，加快发展新产业新产品及促进传统产业改造提升。新产业新产品主要包括：在人工智能、量子信息、核心基础零部件、数字化治理等。传统产业升级主要包括：农业机械化、制造业高端化等。
通过优化和完善收入分配格局推进共同富裕。初次分配：通过提高劳动者素质和增加高质量就业岗位增加劳动者收入；通过完善薪酬制度提高劳动报酬在初次分配中的比例；构建各类生产要素参与分配的机制，探索通过土地、资本等要素增加中低收入群体要素收入；扩大中等收入群体规模，减轻中等收入群体负担。再分配：通过健全财税制度，加大其对收入分配的调节力度；健全养老、医疗、失业保险等社会保障制度。第三次分配：引导企业和社会群体积极参与公益慈善事业；发展社会工作服务机构和志愿服务组织，健全志愿服务体系。
为扩大内需提升安全保障能力。粮食、战略性能源与资源方面，重点在于资源保护和稳产增产保障供应。产业链供应链方面，推进制造业补链强链，实现产业链自主可控，拓展供应链对外合作是未来发展的主基调。
正文
12月14日中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》（以下简称“规划”），随后12月15日，国家发展改革委印发《“十四五”扩大内需战略实施方案》。在提出扩大内需战略实施的背景和要求之后，“规划”从①全面促进消费、②优化投资结构、③推动城乡区域协调发展、④提高供给质量、⑤健全现代市场和流通体系、⑥深化改革开放、⑦扎实推动共同富裕、⑧提升安全保障能力八个重点任务展开，进一步细化了相关举措。
扩大内需战略：往日与今时
扩大内需战略在过去几年中屡被提及，是一项酝酿已久的重要战略举措，原发改委副主任宁吉喆在2021年12月中央经济工作会议后接受采访时就曾表示：“在宏观政策方面，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，用好投资政策和消费政策工具，实施好即将出台的扩大内需战略纲要”。历史上看，推动经济高质量发展、满足人民群众需要和国际环境的深刻变化往往是实施扩大内需战略的重要背景。
追溯过往，扩大内需战略最被人熟知的无疑是2008年的“四万亿计划”。2008年，面临突如其来的海外金融危机，出口及其他国内经济指标均面临快速下行压力。11月5日国常会确定了进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，包括加快建设保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路机场等重大基础设施等，到2010年底约需投资4万亿。其中第十项措施提出加大金融对经济增长的支持力度，取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。各地方自2008年底开始着力落实扩大内需。2009年6月发改委等5部门发布《促进扩大内需鼓励汽车、家电“以旧换新”实施方案》，对汽车和家电的报废和以旧换新予以补贴。总体而言，“四万亿”的扩大内需计划更注重投资，也成功拉动中国经济快速走出金融海啸的冲击。
2020年新冠肺炎疫情爆发后，扩大内需战略被多次提及。2020年5月22日，李克强总理在两会政府工作报告中指出：“坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局”。7月30日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，就“牢牢把握扩大内需这个战略基点”提出了一系列要求。各地在第一阶段疫情冲击过后，纷纷采取多种促消费措施。2022年10月，习近平在中共二十大上作报告指出：“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。“扩大内需战略”纳入以及出现在了“深化供给侧结构性改革”前面，这是相比十九大报告的一个重要变化。
把恢复和扩大消费摆在优先位置
消费、投资的位置关系发生变化。过去两年来重要的政策文件或是官方解读，多数是先提扩大有效投资后提消费，投资的篇幅较多而消费篇幅相对较少。“把恢复和扩大消费摆在优先位置”是2022年底中央经济工作会议的新提法。扩大内需战略亦把消费放在了投资前面。这是近期两个重磅政策文件的共同特征。这一位置关系的变化凸显了消费的重要性，尤其是在2023年经济工作中的重要性显著提升。
扩大内需战略从四个角度提出扩大消费的方向，同时指出要适当增加公共消费：
传统消费：重点强调了汽车及其配套设施消费以及租售并举的房地产消费。
服务消费：促进文化旅游、养老育幼、多层次医疗健康服务、群众体育、家政服务等消费，提高教育服务质量和社区公共服务水平。
新型消费：支持自动驾驶、无人配送等技术应用。发展新零售业态。培育“互联网+社会服务”新模式。促进共享经济等消费新业态发展。支持社交电商、网络直播等多样化经营模式。
绿色低碳消费：倡导耐用消费品绿色升级、低碳建筑、废旧物资循环利用、绿色生活等，加大政府对低碳产品采购力度。
我们认为制约当前消费的因素主要有以下两点：①居民收入增速下滑和信心不足；②疫情扰动对消费场景的约束。这些因素明年或将迎来反转。
第一，从居民收入和信心的角度看，今年与2008年的特征比较相似。2008年12月周小川在中国金融论坛上就曾表示：“影响消费的因素十分复杂，要想有效扩大消费，除了考虑居民收入、社会保障和产品价格等因素外，还需要加强对消费者情绪、消费预期、产品供给与需求间关系等因素的研究”。2008年居民部门也出现了类似于今年的“缩表”特征。“四万亿”扩大内需计划逐渐扭转了居民收入和信心，也扭转了消费颓势，超额储蓄成为消费回暖的支撑。而本轮居民收入的复苏势头已现，配合今年已经出台的地产刺激措施和预计明年即将出台的消费刺激举措，我们认为居民信心的修复也将成为顺理成章的事情。
第二，疫情扰动是过去两年消费增长的客观约束。随着疫情防控措施的持续优化，这一约束将越来越小。今年疫情扰动形成的低基数，将成为明年消费反弹的客观条件。
投资强调基础设施补短板
扩大内需战略对投资的讨论聚焦于制造业和基建。其中，制造业的篇幅较短，主要方向为：加大传统制造业优化升级投资力度，扩大先进制造领域投资。制造业技改投资有望在下半年以来设备更新再贷款等一系列政策的支持下保持高增长。
传统基建逆周期、补短板，系统布局新基建。扩大内需战略对投资的讨论，重点在于基础设施建设。上半年的中央财经委会议曾研究全面加强基础设施建设问题，今年基建投资成为托底内需的重要支点。历史上看，经济下行周期基建投资的逆周期发力从未缺席。无论从经验逻辑的角度，还是从扩大内需战略本身，明年基建投资或将迎来进一步政策支持。新增专项债使用范围扩大、政策性金融工具以及与之配套的银行信贷、新型融资工具都将对传统基建投资产生增量支持。从扩大内需战略中关于基建的篇幅来看，政府对于传统基建补短板的重视程度有所提升，在今年四季度，传统基建的增速已经开始出现较为显著的反弹。承载着扩大内需战略任务的基建投资，其背景与四万亿计划有些许类似之处。当然，即便来自地方政府债务的约束和来自信用风险的约束比之前更强，基建投资很难复刻2008年之后的大幅反弹，但我们倾向于认为2023年基建投资仍能保持高增速。
其他重点任务
供给质量
规划提到，供给侧有效畅通可以打通循环堵点、消除瓶颈制约，满足现有需求并进一步引领创造新需求。随着人均GDP不断增长，居民消费不断升级，传统产品供给与居民新兴消费需求出现错配，导致产能过剩与需求难以满足同时出现的矛盾，从而需求被抑制或是流向国外。发展与消费升级相匹配的供给侧改革是扩大内需的基本实现机制。
本次经济工作会议关于提高供给质量的措施主要从两方面入手，加快发展新产业新产品及促进传统产业改造提升。新产业新产品主要包括：在人工智能、量子信息、脑科学等前沿领域实施一批前瞻性、战略性国家重大科技项目；聚焦核心基础零部件及元器件、关键基础材料、关键基础软件、先进基础工艺和产业技术基础，引导产业链上下游联合攻关；加强数字社会、数字政府建设，发展普惠性“上云用数赋智”，提升数字化治理水平。传统产业升级主要包括：强化农业科技和装备支撑，推进农业机械化和农机装备智能化；推进制造业高端化、智能化、绿色化；支持引导中西部和东北地区依托资源要素禀赋承接国内产业梯度转移；鼓励制造业企业发展生产性服务业，拓展增值服务。
共同富裕
通过优化和完善收入分配格局推进共同富裕：
初次分配：通过提高劳动者素质和增加高质量就业岗位增加劳动者收入；通过完善薪酬制度提高劳动报酬在初次分配中的比例；构建各类生产要素参与分配的机制，探索通过土地、资本等要素增加中低收入群体要素收入；扩大中等收入群体规模，减轻中等收入群体负担。
再分配：通过健全财税制度，加大其对收入分配的调节力度；健全养老、医疗、失业保险等社会保障制度。
第三次分配：引导企业和社会群体积极参与公益慈善事业；发展社会工作服务机构和志愿服务组织，健全志愿服务体系。
安全保障
提升国家安全保障是扩大内需的重要基础。20大报告中提及到“安全”一词合计91次，为历次大会之最，表明了国家层面对安全的重视程度日益提高。本次中央经济工作会议中关于安全方面主要提及了粮食、能源和战略性矿产资源的供应保障、产业链供应链稳定、提高突发事件应急管理能力等。
粮食、战略性能源与资源方面，重点在于资源保护和稳产增产保障供应。当前世界经济增长的不确定性和不平衡性提高，粮食、能源供应稳定性下降。提升粮食和能源安全具体包括坚持严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”；完善粮食储备管理体制和运行机制；实施农业生物育种重大科技项目；推动国内油气增储上产；提升页岩油开发规模；引导和鼓励社会资本进入油气勘探开采领域；延长矿山服务年限等。
产业链供应链方面，推进制造业补链强链，实现产业链自主可控，拓展供应链对外合作是未来发展的主基调。全球产业布局正发生结构性调整，原有的供需循环体系由于政治安全、贸易摩擦、全球经济衰退等因素受到干扰和阻断。一方面，2008年全球金融危机发生过后，逆全球化思潮开始抬头，产业链供应链的全球布局扩张呈现阶段性收缩。2020年新冠疫情大规模爆发以后，全球化供应链的脆弱性进一步暴露。出于安全考虑，许多国家逐步以本土化产业链替代全球化产业链，减少关键产品对外国的依赖，导致全球产业链加速收缩，经济全球化进一步放缓。另一方面，中美双方在关键技术领域的博弈不断加强。依托于技术霸权地位，美国在自身核心技术领域实施对中国封锁，不断限制我国从外国供应商处获取美国技术。同时，通过与第三方贸易协定中设置限制性条款，不断推动第三方与华脱钩。预计2023年全球经济相较于2022年面临进一步衰退的风险，在全球产业链收缩、中方在供应链里被排斥的背景下，尽快实现产业链自主可控、拓展与友好国家的供应链合作是扩内需的基础。稳定产业链供应链方面的核心内容主要为：加强产业技术标准体系建设；巩固拓展与周边国家产业链供应链合作；聚焦保障煤电油气运安全稳定运行，强化关键仪器设备、关键基础软件、大型工业软件、行业应用软件和工业控制系统、重要零部件的稳定供应，保证核心系统运行安全；保障居民基本生活必需品产业链安全，实现极端情况下群众基本生活不受大的影响。
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